Le numérique, arme de privatisation massive ?

Pour les sociologues Gilles Jeannot et Simon Cottin-Marx (@simoncma), le numérique recompose le partage public-privé, expliquent-ils dans leur court essai, La privatisation numérique. Pour eux, l’informatisation n’est plus une question de transformation interne aux organisations et aux administrations, mais est devenue, avec le numérique, une transformation même des modalités de distribution de l’Etat. Cette privatisation n’est pas une nouvelle concurrence entre le privé et le public, mais avant tout une “imposition de nouveaux standards sur lesquels doivent s’aligner les organisations du secteur public”. C’est une recomposition, une reconfiguration de l’espace public lui-même, qui ne se limite plus à intérioriser des pratiques privées à son management (le fameux New Public Management, qu’on n’arrive toujours pas à remballer, hélas), mais bien à transformer le sens même de l’Etat, son fonctionnement, ses services, ses modalités pratiques. Pour le dire d’une manière plus imagée que ne le font les deux chercheurs, c’est un peu comme si l’Etat devait désormais composer des politiques publiques cerné par des logiciels qui ne savent pas ce que cela signifie – ou pour le dire plus simplement encore, c’est comme tenter de faire des politiques de gauche avec des systèmes de droite

On n’a pas attendu le numérique pour détricoter le service public et le vendre aux entreprises privées, certes. Mais, pour les deux sociologues le numérique permet une extension inédite du privé, allant de l’appropriation des données publiques à des fins lucratives, à la disparition même de services aux administrés, comme c’est le cas désormais des cartes grises ou l’inscription à la vaccination toute entière confiée à Doctolib. Le secteur public y perd non seulement des moyens d’action, mais aussi le sens de son action ainsi que son expertise, qui à terme menacent encore plus son existence. Cette privatisation a d’autres effets encore : l’argent public est mis au service du déploiement d’offres qui ne lui bénéficient pas. Le service public ainsi démantelé n’est sollicité alors que pour compenser les défaillances des services privés, sans plus de possibilité de péréquation (ce qui est rentable est vendu au privé, ce qui ne l’est pas est abandonné, selon la règle bien libérale de la privatisation des bénéfices et de la socialisation des pertes). “La hiérarchie entre intérêt général et intérêt particulier (…) est bousculée”, constatent bien timidement les auteurs, à l’image des parisiens allant prendre les créneaux de vaccination de la Seine-Saint-Denis. Enfin, ces services privatisés avancent bien souvent masqués, notamment face à l’épineux problème des données personnelles qu’ils peuvent revendre sur d’autres marchés ou par la construction de services para-publics payants et très profitables, car cédés sans contreparties ni réelles exigences (les autoroutes en étant encore l’un des meilleurs exemples). Big data, IA et plateformes sont les leviers de ces transformations, permettant de maximiser les plus-values et les rendements décroissants. Face à ces transformations que l’Etat favorise, organise (via des agences qui vont organiser les prestataires privés), la régulation est bien souvent anecdotique, soulignent-ils avec raison. Pas sûr pourtant, que ni les communs, ni la souveraineté, qu’ils convoquent en solution, ne soient des réponses bien adaptées, notamment parce que ces 2 mouvements de réappropriation sont plus au service de leurs ambitions propres que d’une vision de ce que devrait être le service public. Ils visent parfois bien plus à continuer à en faire tomber les frontières qu’à mieux le délimiter. 

Passés ces constats introductifs qu’on partagera en grande partie, le livre se révèle décevant car défaillant. Non pas que les exemples qu’il convoque à sa démonstration ne soient pas intéressants, mais du fait que des pans entiers de la transformation des services publics en soient absents. Les exemples (comme le rachat des OuiBus par BlablaCar…) se révèlent alors un peu anecdotiques, quand rien n’est dit de la transformation numérique profonde des services publics, que ce soit de Pôle Emploi, de la CAF, de la Sécurité sociale, des services préfectoraux… comme de la production des titres d’identité qui ont été profondément transformés par l’Agence nationale des titres sécurisés qui a mis en ordre de marche ses prestataires pour produire autrement nos identités, ou encore, ce que raconte le sociologue Vincent Dubois, sur le déploiement de techniques numériques et de modalités de contrôle inédites à la CAF qui modifient en profondeur la façon de produire du service public, ou encore de la création de multiples agences de dérégulation du secteur public, comme France Compétences, l’organisme qui a complètement transformé la formation professionnelle et qui explique pourquoi tout le monde en veut à notre CPF ! Si la privatisation numérique est certainement inédite, elle tient d’abord et avant tout d’un renoncement. Du fait de la nouveauté des outils, les autorités publiques ont renoncé aux embauches, aux formations, à l’effort infrastructurel nécessaire pour déployer du numérique dans les services publics eux-mêmes. En lieu et place, elles ont fait appel à des prestataires privés extérieurs qui industrialisent le numérique public dans une logique de délégataires de services. Derrière ce renoncement, il faut bien voir une logique économique, mais plus encore une logique idéologique, comme le soulignent Matthieu Aron et Caroline Michel-Aguirre dans Les infiltrés. Cette numérisation est d’abord le fait des grands acteurs du conseil qui produisent le numérique public, certainement avec plus de célérité encore qu’une poignée de licornes et de startups, et dont on ne cesse de sonder l’ampleur suite aux révélations de la récente Commission d’enquête du Sénat et son rapport (voir aussi le dossier du Monde sur la “consultocratie”.).

Pour Jeannot et Cottin-Marx, les plateformes numériques de mise en relation l’ont emporté sur l’information descendante d’Etat. C’est effectivement le cas de nombre d’exemples qu’ils prennent, mais ce n’est pas si exact comme le montre l’information délivrée par Service-Public.fr et par nombre d’agences d’Etat, à l’image de celles qui ont monopolisé la parole durant la pandémie. Si le pilotage des outils de la ville numérique par les délégataires de services publics privés progresse, c’est effectivement parce que les contraintes réglementaires sont plus fortes pour les services publics que privés, à l’image de la vidéosurveillance que les villes s’empressent de fourbir à des prestataires pour déjouer leurs obligations légales. 

Plus qu’une disruption originale, les auteurs ont bien raison de souligner que c’est surtout le régime de la concession qui ne cesse de s’étendre à de nouveaux objets, avec le risque bien réel d’une perte de maîtrise des pouvoirs publics sur ces objets. Le risque également, c’est l’ubérisation de l’emploi public, le développement de l’emploi à la tâche… Mais le secteur n’a pas besoin d’applicatifs pour cela. Le gel des emplois publics, leur niveau de rémunération très bas, la sous-traitance endémique… suffisent à les déqualifier. Enfin, le désengagement de l’Etat est bien souvent massif au profit d’acteurs privés spécifiques. Le problème n’est pas tant une incapacité technique, expliquent les auteurs, qu’une volonté de privilégier des acteurs privés sur des solutions publiques. En cela le délitement numérique du secteur public est bien d’abord un recul idéologique que le numérique favorise et accélère, parce qu’il démultiplie des formes de privatisation inédite par le déploiement logiciel qui nécessite de nouvelles compétences que la politique a décidé de ne pas intégrer à l’Etat.

La seconde partie de leur livre commence par une critique assez convenue du mimétisme public, de l’Etat plateforme aux startups d’Etat et leurs limites. Derrière les rappels historiques, on partagera le constat : “le projet de création de plateformes privées offrant des services administratifs à partir de l’open data est globalement un échec”. Le plus souvent, ces offres se déploient complètement en dehors de la sphère publique, avec son soutien certes, en exploitant certes parfois les données publiques, mais le cœur de l’offre de service est bien souvent autre, relève d’une logique différente. Dans cette partie cependant, les auteurs insistent plutôt sur les succès de la transformation publique. Les API qui permettent de fluidifier la circulation des données, le logiciel libre qui permet de construire des projets souverains… et met en valeur les réussites de projets plus que les grands échecs (de la déclaration des impôts en ligne à la réussite de la déclaration à la source, plutôt que Louvois, le logiciel de la solde des militaires légitimement brocardé, développé par Sopra en 2007, repris en interne, réexternalisé à SopraSteria en 2017 dans une gabegie sans fin). Le service public de la donnée a plus favorisé la fluidité des marchés qu’il n’a été une contre-feu pour résister à la privatisation numérique, assènent-ils.  L’Open data effectivement n’a pas tant profité à la transparence de l’action publique qu’à l’accélération de la collecte et qu’à l’économisation. L’ouverture des données a surtout participé à ces formes de privatisation nouvelle qu’elle ne l’a contrecarré. C’est un constat qui devrait surtout s’afficher comme un problème, parce qu’il montre que l’ouverture des données n’a pas toujours produit ce qu’on en attendait. Même chose du recours à l’IA et au Big Data, qui risquent surtout d’annoncer une extension du contrôle qu’une amélioration de sa performance, comme le montrait les récents chiffres de la lutte contre la fraude fiscale (le contrôle automatisé génère 9% des montants alors qu’elle représente 45% des contrôles). Etrangement, le numérique ne rempli pas les promesses qu’on lui prête, mais nul n’interroge cette inefficacité, et tout le monde enterre les externalités négatives, notamment la surveillance et le contrôle inédit qu’il produit.  

Outre les données, l’abandon public va désormais plus loin, rappellent-ils, puisque désormais, ce sont également les infrastructures que l’on délègue aux acteurs privés, à l’image des questions autour du cloud. En fait, expliquent-ils, les endroits où le service public tient bon, sont les lieux les plus militants… A l’image de la défense du logiciel libre à la gendarmerie, qui a investi ces logiques, conscients de la légitimité et de l’importance des enjeux de souveraineté justement. Ce n’a pas été le cas dans l’armée ni dans l’éducation, hélas. Jeannot et Cottin-Marx montrent en tout cas que l’équilibre entre Etat, commun et marché est bien fragile. 

Ils ont raison de conclure en pointant que la privatisation numérique n’est pas comme les autres formes de privatisation. Elle produit des déstabilisations spécifiques, à l’image de la privatisation des fonctions de surveillance urbaines. Le risque est bien sûr celui d’une perte de souveraineté et de maîtrise technique, à terme, mais plus encore, le risque d’une dissolution du sens public lui-même dans des logiques de surcontrôle et de réduction des coûts. 

Ce que le livre souligne c’est que le service public justement, relève d’une conception plurielle. Son décalque numérique doit entretenir cette complexité, cette diversité, au risque sinon de ne se réduire qu’à une privatisation et donc qu’à une suppression du rôle même de l’action publique. 

Les auteurs par exemple estiment qu’Apple et Google ont plus contribué à bloquer la réponse à la pandémie en limitant les possibilités des applications de suivi de contact, sous prétexte de la défense des utilisateurs, que le contraire, en refusant de répondre aux exigences des autorités pour faciliter leurs déploiements. C’est oublier que l’Etat dans cette histoire n’a pas tenu son rôle et a cherché à s’accaparer les données et surveiller les utilisateurs, sans grande considération pour leurs données… L’Etat fonçant lui-même dans le déploiement d’applicatifs numériques problématiques qui n’ont eu qu’un “impact marginal”. Les Gafam qui défendent leurs propres intérêts ne sont pas plus vertueux que les Etats qui défendent leur extension, il me semble. D’un côté on a des services privés à fonction régalienne variable à leurs intérêts. De l’autre, on a des services publics qui oublient leurs missions premières. Pas étonnant donc que la privatisation tout azimut sème le trouble. Mais plus qu’une privatisation, ces histoires soulignent surtout qu’à l’heure du numérique nous ne savons plus ce qu’est un service public. Même constat autour du choix de favoriser la réservation électronique et centralisée à la vaccination via Doctolib. 

Il y a bien une privatisation du numérique effectivement, mais il y a certainement et avant tout une numérisation des services publics, et cette numérisation n’est pas neutre. Il me semble que la question de ce que la numérisation transforme dans les services publics ne se réduit pas à leurs privatisations. Elle induit des logiques, de surveillance, de performance, d’optimisation… dont on mesure mal l’incompatibilité avec l’essence même du service public. On regrettera par exemple qu’ils n’envisagent pas en conclusion la construction de services publics numériques. Face à un Etat ou des collectivités qui ne tiennent pas leur rôle, la privatisation numérique n’est qu’un symptôme d’un problème plus profond. 

Et ce problème plus profond, on l’entreperçoit certainement bien mieux dans le livre un peu trop sensationnaliste de Matthieu Aron (@matthieuaron) et Caroline Michel-Aguirre (@caromichel2). Les deux journalistes dressent, dans un livre un peu trop catalogue, la longue liste des secteurs où les cabinets de conseil ont emporté la mise. Un chapitre est d’ailleurs dédié au numérique. Son titre est explicite : “Numérique : l’Etat a perdu le contrôle”. Ici, les cabinets de conseil délivrent des diagnostics, prescrivent les médicaments et fournissent les solutions. L’Etat est pris en étau entre Gafam et “Cassos” (pour Capgemini, Atos, Sopra Steria, Orange et Sia Partners). Le constat est accablant. Aucun service de l’Etat n’assure en interne ses besoins informatiques. Il n’est nulle part en capacité de les maîtriser et même de spécifier ses besoins ou de piloter ces projets confiés à d’autres. La numérisation, plus qu’une privatisation, relève d’une “dépossession”, expliquent Aron et Michel-Aguirre. Il y aurait seulement 17 000 informaticiens dans le secteur public, surtout astreints à la maintenance qu’au développement. La raison est technique. Depuis 2001 et la “fongibilité asymétrique” (inscrite dans la LOLF, loi d’orthodoxie financière qui subordonne la dépense publique à la maîtrise de la dette), l’Etat peut avoir des dépenses additionnelles pour l’achat de prestations externes, mais ne peut utiliser la même somme pour embaucher du personnel, quand bien même les prestations externes sont 40% plus chères ! Les grands acteurs de l’accompagnement non seulement proposent les solutions, développent les systèmes, mais surtout, ils en assurent la couteuse maintenance. Ces entreprises détiennent les clés du numérique publique, qu’il fonctionne ou ne fonctionne pas. “Près de 90% de ces grands chantiers informatiques, clé de voûte de la modernisation vantée et désirée par les gouvernements successifs, sont aux mains de cabinets de conseil”.

La privatisation avance sur le délabrement du secteur public. Il repose sur un mythe jamais démontré, à savoir que le privé ferait mieux que le public. On a surtout déployé dans le public de faux critères de qualité qui cachent surtout de simples recherches d’économies (c’est-à-dire des indicateurs de productivité !), à l’image des nombreux indicateurs qu’on y produit. Or, par nature – faut-il le seriner encore et encore ! – tout indicateur est biaisé. Réduire le temps d’attente à l’hôpital sans embaucher signifie augmenter le taux de retour aux urgences, explique le sociologue Nicolas Belorgey. La logique des économies immédiates génère des surcoûts à long terme. La gestion rationnelle se perd dans des métriques aveugles aux conséquences. Le catalogue de Aron et Michel-Aguirre est indigeste à lire à force d’être édifiant. Partout, la privatisation est liée à l’emprise du conseil, où les mêmes recommandations conduit aux mêmes dévoiements. Même l’armée n’est plus maître de la maintenance de ses appareils ou de sa stratégie. Le tableau qu’ils dressent est partout le même, de la Justice à la Santé, partout la numérisation est confiée à d’autres, dans des cascades de prestataires.

En numérique, l’Etat est plus minimal que jamais. En fait, il n’a même plus de pilotes pour assurer sa propre modernisation. Et le constat est certainement le même dans les grandes entreprises et institutions publiques qui elles aussi sur-recourent aux cabinets de conseils plutôt que de monter des structures de conseil en interne. La logique d’économie publique liée à l’audit comptable, métier premier des cabinets de conseils, est mortifère. Cette course aux économies a surtout ouvert grand la porte à un couteux consulting. Au final, l’Etat délègue au consulting sans parvenir à maitriser les déficits pour un cout 4 fois plus cher. L’Etat paie deux fois : “La première pour que des cabinets l’incitent à rogner les budgets, la seconde pour que ces mêmes cabinets l’aident à suppléer les carences qu’ils ont eux-même contribué à organiser”. La logique de restriction des coûts les a fait exploser au détriment de la qualité du service public ou des besoins des administrés, qui demeurent les grands absents des modèles, les grands absents d’une transformation qui se fait par devers eux. Coincés entre les startups et les cabinets de conseils, ce que nous perdons tous, c’est le service public, ce “patrimoine de ceux qui n’en ont pas !”

Hubert Guillaud

A propos du livre de Gilles Jeannot et Simon Cottin-Marx, La privatisation numérique : déstabilisation et réinvention du service public, Raison d’agir, mars 2022, 176 pages, 9 euros. 

Ainsi que du livre de Matthieu Aron et Caroline Michel-Aguirre, Les Infiltrés : comment les cabinets de conseils ont pris le contrôle de l’Etat, Allary Editions, février 2022, 208 pages, 19,90 euros.

PS: le camarade Irénée Régnauld revient sur les mêmes livres dans son billet pour Maisouvaleweb.

PS2 : Sur Facebook, on me demande si ces enjeux sont les mêmes pour les territoires ! Oui, les territoires sont confrontés aux mêmes défis. Les agences de conseils sont plus petites, les startups tiennent plus de SSII, mais là encore, on fait faire à d’autres le service public local dans des prestations qu’on achète et avec lesquelles on reste pieds et mains liés.

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